【作者简介】天津商学院法学系
【 正 文 】 一 关于公民财产权的宪法规范 财产权是公民重要权利之一，保护公民的财产权是当今各国宪法的通例。我国宪法第13条规定：“国家保护公民的合法收入、储蓄、房屋和其他合法财产的所有权。”在实行社会主义市场经济的今天，该条规定已显现出以下四个方面的不足： （一）从结构安排上看，财产权是人权的重要内容之一，许多国家宪法均将其放在公民的基本权利部分予以保护，如美国、日本、意大利、德国等。而我国现行宪法将其规定在第一章“总纲”之中，因而割裂了第二章“公民基本权利和义务”体系的完整性。这种做法实际降低了公民财产权的法律地位。 （二）从保护的强度来看，宪法对公民财产权保护的力度不够。有人认为，将公民财产权的保护放在“总纲”之中，是为了将其作为国家的重要任务来加以规定，并保证其实现，不存在放在“总纲”中降低其地位的问题。（注：肖蔚云、袁曙宏：“宪法是对我国公民财产所有权的最高法律保护”，《法制日报》1995年1月7日。）若孤立地看，这种观点也有一定的道理，但若把“总纲”对不同经济形式的财产权的保护相对照，则不难发现，公有财产与私有财产的法律地位并不是平等的。“总纲”第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家和集体的财产”。而对公民财产权则仅是“保护”并未作出如“私有财产神圣不可侵犯”等禁止性的规定。由此表明“总纲”对不同经济形式的财产权的保护并非处于同一个层次。这显然不适合现代市场经济运行环境的要求。我们知道，市场经济是利益主体多元化的经济。在我国社会主义初级阶段，既有公有制经济形式，也存在着非公有制经济形式。九届全国人大二次会议通过的宪法修正案第16条规定，在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济是社会主义市场经济的重要组成部分。“商品是天生的平等派”。（注：马克思：《资本论》第一卷，人民出版社1986年版第103页。 ）市场经济要求上述不同利益主体处于同一起跑线上，平等地展开竞争。而这一切正是以其财产权受法律的同等保护为前提的。因此，必须将公私财产平等地置于国家根本大法的保护之下。也就是说，宪法在宣布公有财产神圣不可侵犯的同时，也应确认公民合法财产的不可侵犯性。这样，才能充分发挥市场经济的资源配制的功能，最大限度地调动不同利益主体的主动性和创造性，优胜劣汰，最终形成符合市场经济需要的公平、合理的竞争秩序。 （三）从财产权的保障范围来看，该宪法规范对公民财产权的保障仅限于财产的所有权。保障的范围狭窄，难以适应发展社会主义市场经济的需要。 首先，从民法上讲，物权、债权、知识产权是三大基本财产权。就物权来说，财产所有权仅是其核心部分。物权除财产所有权外，还包括诸如国有土地使用权、土地承包权、采矿权、宅基地使用权、典权等其他物权。市场经济不仅需要对公民献身产所有权的宪法保护，也同样呼唤对公民个人的其他物权、债权及知识产权的宪法保护。而宪法第13条中的“财产所有权”一词却难以涵盖财产权的其它种类。 其次，财产就其存在的形式上看，有有形财产与无形财产之分。其中，有形财产主要表现为生活资料与生产资料两种形态。在市场经济体制下，由于经济形式的多元化，公民不仅拥有生活资料，还有可能拥有大量的生产资料。在我国，在法律范围内的个体经济和私营经济等非公有制经济已不再是社会主义公有制经济的一种“补充”，而是社会主义市场经济的重要组成部分，它们对促进生产发展，扩大劳动就业，积累社会财富起着不可低估的重要作用。国家既然确立了非公有制经济的法律地位，那么保护其经营者的生产资料的所有权自然是题中应有之义。但从宪法条文的表述来看，还是侧重于对个人生活资料的保障。这显然与社会主义市场经济的要求不相适应。 （四）从财产权的行使来看，宪法对公民财产权的行使未规定必要的限制。纵观法律发展史，则不难发现：早期资本主义国家的宪法和法律对公民财产权的保护是以个人权利本位的价值观为理论依据的，强调财产所有人对财产享有“绝对所有权”。如1793年《法国宪法》中的“人权宣言”第16条规定“财产为一切公民得自由处分其财富、其收益、其工作与职业所收入的权利”；1804年颁布的《法国民法典》明确规定“所有权是对于物有绝对无限制地使用、收益及处分的权利”“任何人不得被强制出让其所有权”；《德国民法典》更进而规定“物之所有人得自由处分其物，并得排除其他人对物的一切干涉”。但随着资本主义社会的发展，资产阶级认识到无限制的财产权对社会的稳定并非有利而无害。转而倡导社会本位的价值模式。其具体表现之一就是各国宪法在加强和扩大公民权利的同时，对公民的义务也作了加强和扩大的规定。这种作法为1919年的德国魏玛宪法所首创，其后，逐渐推广到其他资本主义国家的宪法。 （注：何华辉：《比较宪法学》， 武汉大学出版社1988年版，第238页。）这种限制性的规定可归结为以下两点： 首先，对财产的范围及使用方式的限制。如德国魏玛宪法第153 条规定：“所有权包含义务，所有权的行使应符合公众福利”；联邦德国基本法第14条第2款规定：“财产应负义务。 财产的使用也应为社会福利服务”；1947年意大利宪法第42条规定：“法律承认并保障私有财产，但法律为了保证私有财产能履行其社会职能并使其为人人均可享有，得规定获得与使用私有财产的办法以及私有财产的范围”；日本宪法规定“财产权的内容由法律规定。” 其次，规定财产可依法被征收。如意大利宪法规定：“为了公共利益，私有财产在法定情况下得有偿征收之”；日本宪法规定：“私有财产，在正当的补偿下得收归公用”；1971年生效的美国宪法第5 条规定：“凡私有财产，非有适当赔偿，不得收为公有”。 资产阶级宪法对财产所有权内容的限制，从根本上讲是为了维护资本主义统治秩序，但却反映了维系人与社会之间正常关系的基本规律。从法理上讲，任何权利都不是绝对的，是有一定限度的。人们必须在法律规定的限度内行使自己的权利。尽管公民的权利最终须由个人享有，具有个体性，但人的社会本质决定了人的权利也具有社会性。在现实生活中，个人的权利必须服从整个社会的利益。这样，才能保持个体与群体、社会之间关系的和谐有序，否则，必将导致社会秩序的混乱，并阻碍国家和社会的进步与发展。这是任何社会都不得违背的一条基本规律。 相比之下，我国宪法第13条的规定则有失片面，既未对公民财产权的行使作任何限制，更未明确规定公民合法财产被依法征用时的补偿和救济制度。其结果往往使国家在需要征收或征用公民的财产时因缺乏必要的宪法依据而处于被动地位。因此有必要在宪法中增加制约性规定。这样即可为国家今后制定征收或征用方面的法律提供宪法依据，也有利于防止国家权力随意侵犯公民财产权。 综上所述，建立将该条内容移置第二章，修改为“公民的合法财产不得侵犯。财产权的行使须符合社会公共利益。因社会公共利益的需要，私有财产在正当补偿下得收为公有”。 二 关于质询监督的宪法规范 质询监督是立法机关依法就有关事务向有关国家机关提出质问，要求他们在法定期间内予以答复及追究相应的法律责任的制度。它是立法机关的一种重要监督方式。我国宪法对此作了原则性的规定。宪法第73条规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常委会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询机关必须负责答复”。这是有关质询立法的重要的宪法依据。笔者认为该条规定有以下两点疏漏： （一）从质询的对象来看，质询对象狭窄，与宪法的有关规定相抵触 根据宪法的有关规定，最高国家行政机关、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院都由全国人民代表大会产生，对其负责，受其监督。既然质询是全国人大及其常委会行使监督权的重要方式，那么根据宪法第67条规定，对上述国家机关行使质询监督权，自然是题中应有之义。但是宪法第73条却把全国人大及其常委会的质询对象仅局限于国务院及其各部委，而遗漏了中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院。这样就有可能使全国人大及其常委会对中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的监督成为一句空谈。 有观点认为，全国人大及其常委会对中央军委、最高人民法院、最高人民检察院的监督是对人事的监督，其具体体现就是宪法第63条和第67条所规定的全国人大及其常委会的人事罢免权。这种观点是站不住脚的。监督既包括人事上的监督，也包括工作上的监督。况且，宪法第67条第7款已明确规定全国人大常委会有权“监督国务院、 中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”。这里的监督即指对上述机关的工作是否符合宪法和法律，以及其组成人员是否尽职尽责的情况所进行的监督。监督的方式是全方位的，没有理由把质询制度排除其外。 也有观点对“人大”质询法院的做法提出质疑，认为“人大”是立法机关，法院是审判机关，各自有明确的职能和分工范围，“人大”质询法院势必侵犯法院的审判权。（注：李晓斌：“对‘人大’质询法院的质疑”，《法学》1996年第四期，第2页。）对此观点， 我们实不敢苟同。我国的国家机构是按民主集中制的组织原则建立起来的。人民法院和人民检察院虽独立于政府，即依照法律的规定独立行使审判权和检察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉，但它们从属于人民代表大会。它们与人民代表大会的关系是决定与执行、产生与负责、监督与被监督的关系。其中监督与被监督的关系是最根本的关系，而质询正是这种最根本关系的集中体现，否则，监督岂不成了一句空话？况且，全国人大及其常委会对最高人民法院和最高人民检察院的质询，主要是对违背宪法和法律规定的行为的监督，并不干涉其对具体案件的审理。总之，民主集中的组织原则要求必须对法院和检察院进行质询监督。 至于将中央军事委员会列为质询监督的对象，是否会泄露国家军事机密？笔者认为不应存在该疑虑，既然中央军事委员会由全国人大产生，对全国人大及其常委会负责并受其监督，那么全国人大及其常委会则有权对其违反宪法和法律的行为或失职行为进行质询监督，而且这种质询监督并非一定会导致国家军事机密的泄露。 上述分析表明，由于宪法规定的质询对象过于狭窄，从而导致了宪法规范之间、宪法与法律之间不能协调一致，既有损宪法的最高法律地位，也影响了一般法律的效力。 （二）从质询的法律后果来看，质询的后果仅限于“答复”，因而混淆了质询和询问的区别，难以发挥质询监督的真正效能。 质询和询问虽都是全国人民代表大会及其常委会行使监督权的基本方式，但二者是有重大区别的。询问是向有关国家机关询问事情、了解情况的行为。其目的是了解情况，以便于对报告或决议进行审议和表决。根据1992年4 月实施的《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第13条的规定，对人大代表的询问，有关国家机关应当派负责人或者负责人员予以回答；而质询则是一种较严厉的法律监督方式，一般对比较重大而又存疑问题提起，具有质问、追究的作用，往往会导致相应的法律责任。因此与询问相比，质询需要遵循一套严格的法律程序。该程序不仅包括质询案的提出要符合法定条件，还应包括追究相应责任或采取相应措施等处理程序。但从宪法第73条的规定来看，质询的法律程序仅局限于质询案的提出及答复程序，不包括其它相应的处理程序。有关法律也未对诸如表决程序、罢免程序等作出明确的规定。这样就使质询与询问并无太大的实质性的不同。二者相比，只是前者“问”“答”的程序比后者复杂一些罢了，仅此而已。也就是说，质询仍是一般性的了解行为，其主要目的是了解情况，要求作出满意的解释。此种意义上的质询并不能发挥其真正的监督效能。 综上所述，为了完善我国质询监督制度，为今后的有关质询立法提供宪法依据，建议将宪法第73条修改为“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常委会开会期间，有权提出对国务院或者国务院各部、各委员会，中央军事委员会，最高人民法院和最高人民检察院的质询案，具体程序由法律规定。” 三 关于地方立法主体的宪法规范 宪法第100条规定：“省、 直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案”。从宪法的这条规定来看，制定地方性法规的主体仅局限于省、直辖市的人大及其常委会。那么人们不仅要问：与省、直辖市权力机关平级的自治区的人大及其常委会是否有权制定地方性法规？通观全部宪法条文，答案应是否定的。尽管宪法第115条明确规定：“自治区、自治州、 自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法、和其他法律规定的权限行使自治权。”但宪法第100 条把制定地方性法规作为一项专有权力明确规定由省、直辖市的人民代表大会及其常委会行使，因而自治区人民代表大会及其常委会是不能行使这项权力的。这是因为对国家机关来说，其职权不同于公民的个人权利，只有法律明文授予的权力，国家机关才能行使，否则即为违法。 根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会组织法和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）的规定，制定地方性法规的主体扩大到自治区、省会市及国务院批准的较大的市的人大及其常委会。如何认识《地方组织法》的上述规定？彭真同志曾说：“立法需要有两个根据，一是实际情况，二是宪法”。（注：彭真：《论新时期的社会主义民主与法制建设》，中央文献出版社1989年版，第246页。 ）《地方组织法》扩大了制定地方性法规的主体范围，这无疑符合我国体制改革的实际需要，但却与宪法第100条相抵触。 为维护社会主义法制的统一，更为重要的是，为今后有关扩大地方自主权的立法提供宪法依据，建议将宪法第100 条修改为：“地方人民代表大会和它们的常务委员会依照法律的规定，在不同宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。” 四 余论 通过上述分析，不难发现，我国现行宪法中的有关公民权利及国家机构的某些宪法规范确实存在着程度不同的滞后性。至于宪法规范为什么存在滞后性，笔者认为，其原因固然在于客观现实的发展变化，但我国宪法文体的自身缺陷也是一个不容忽视的重要原因。所谓宪法文体即指宪法中的语言文字的要求。作为一种法律文体，宪法中的语言文字必须规范、准确、精确、精练和朴实，这是勿庸置疑的。但由于宪法不是法律汇编，而是根本法，是其他法律的立法依据，因而宪法中的语言文字在表述上就应具有更高的涵盖性和原则性，对某些一时还难以把握的问题应有意识地保留起来以留有余地，以待日后通过宪法变迁制度予以补充和完善。而我国现行宪法中的某些语言文字恰恰在这方面存在着一定的不足，如文字表述的涵盖量不高，缺乏一定的灵活性等。例如，前文谈到的宪法第13条中的“财产所有权”就不如“财产权”一词包容性强；第73条中的“依照法律规定的程序提出”又不如“具体程序由法律规定”的涵盖量大，等等。因此，一旦社会现实发生变化，必然会使宪法规范与现实相脱节而使立法者处于这样一个尴尬的两难境地：维护过时的宪法规范，则有可能使宪法成为进步和改革的羁绊；突破宪法的规定，则会导致立法与宪法的冲突。这样，如前文所述，即损害了宪法的最高权威性，也有损一般法律的效力。因此，加强对宪法文体的研究，最大限度地避免宪法规范的滞后性是当前亟需解决的重大理论课题。

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