在90年代，分析世界政治即探讨国际制度：约束世界政治各要素的规则和帮助实施这些规则的组织。 北约是否东扩？联合国安理会如何确保对伊拉克的武器核查？在何种条件下中国加入世界贸易组织？为挽救因1997年亚洲金融风暴而经济瘫痪的印度尼西亚、南韩、泰国等国，国际货币基金组织需要多少美元才能确保自身的效率？未来的联合国维和行动——与联合国在波黑和索马里的失败相对照——能否更为有效？ 研究这些问题，我们将得出一个结论：国际制度在维护世界秩序方面的作用越来越重要。12年前，我和约瑟夫·奈曾撰文指出，里根政府对国际制度心存歹意，但为了确保美国意图的实现，它恨恨地接受了国际制度的价值。超级大国寻求影响全球事务，需要借助一些基本规则。即使世罕敌手的美国也不能仅仅靠双边互动达到自己的目标，因为这种方式的代价太高了。 国际制度越来越重要，但他们并非时时成功，而是成败兼之。效率低下的国际制度（如联合国工业发展组织、非洲统一组织）和高效的国际制度（如欧盟）并存一球。近年来，我们着重研究某些国际制度相比而言更为有效的原因——这些制度如何促进国家间合作，它们采取了哪些谈判技巧。然而，对这一问题的分析尚不全面。在世界走向新的全球规范和管理形式之际，国际制度影响力的增大也带来了新的问题：这些制度自身是如何管理的？ 一、理论与现实：1919—1989年 国际制度的研究并未得到学术界足够的重视。1919年战胜国签署的《凡尔赛条约》包含了创设多边外交机构的尝试，这就是国际联盟的建立。然而，美国参议院拒绝批准国联盟约。直至二战前，世界政治中最重要的谈判——从20年代的苏德《拉巴洛条约》到1938年的慕尼黑会议——都建立在特殊的（ad hoc）基础之上。1945年联合国建立，它得到了美国强有力的支持，并建立了专门机构分管各项世界事务。从此，国际制度才得到世界的切实关注。 直到60年代末，美国的国际关系学者才把国际制度与正式的国际组织（如联合国）相提并论。大多数学者承认，在1972年以前的漫长岁月中，除偶尔的维和行动外，联合国并未在世界政治中发挥中心作用。超级大国为维护自身利益频频在安理会行使否决权，从而削弱了联合国解决冲突的能力。1960年以后，大批新独立的国家加入联合国，联合国成为南北冲突的主战场。西方国家，特别是美国， 认为联合国决议——如70年代“建立新的国际秩序”决议和“犹太复国运动是种族主义”决议——威胁了自己的利益和价值观。欧洲、北美及大部分亚洲分析家和决策者认为，在主权国家主导的世界政治游戏中，国际制度不过是边角料罢了。曾被美国前驻联合国代表丹尼尔·莫尼汉称为“危险之地”的联合国，不过是冷战或南北冲突的论坛，而非解决问题、寻求合作的机构。 然而，在现实生活中，即使最强大的国家也越来越依赖国际制度。联合国以外的其他国际组织和机制（regimes ）确立了某一特定领域的管理规则和标准，故而更受倚重。从60年代末以来，《不扩散核武器条约》成为防止核武器扩散的主要工具。北大西洋公约组织拥有自己的秘书长、常任理事会和协调成员国关系的详细规则，不仅是有史以来最成功的多边联盟，也是制度化程度最高的国际机构。自1947 年成立到1993年改组为世界贸易组织止， 关税和贸易总协定组织了一系列贸易谈判，使工业国之间的进口关税降低达90％，促进了世界贸易的发展。国际货币基金组织最初建立在不稳固的基础之上，但到60年代，它已成为主要资本主义国家协调货币政策的中心。70年代，国际货币基金组织这一功能因浮动汇率的采用而衰微，它逐步演化为资助和促进亚非拉经济发展的主要机构。此外，政府间国际组织的数量猛增，1910年只有30个左右，1981年增至1000个以上。 70年代早期的汇率和石油危机促使感触与现实结合起来。美国的高层决策者和学者突然认识到，国际事务需要系统的政策协调，而这种协调需要国际制度。1974年，对国际制度少有关注的美国国务卿亨利·基辛格促成了国际能源机构（IEA）的建立，以使西方国家合作， 应付未来的石油危机。福特政府谋求建立新的、基于浮动汇率的国际货币机制。随着国际复合相互依存的增加和各国政策的变化，政治学家开始重新定义国际制度，国际制度在国际机制的基础上予以拓展，并包含着国际机制的研究。 80年代，国际机制研究的重心，从描述相互依赖和国际机制现象转向深入分析国家合作的条件。主权国家间的合作是如何发生的？国际制度又怎样影响了它？从现实主义的观点出发，国家对某些国际制度的依赖和国际制度的爆炸性增长都是令人困惑不解的。在一个主权国家主导的世界舞台上，国际制度为何能够存在？如果国际制度被看作国家的对立面或超越国家之上，这个问题是无法回答的。 新的研究成果把国际制度与合法主义、理想主义区别开来。取而代之，学者们接受了现实主义的假设，即国家的相应权力和竞争着的利益是世界政治的核心因素。但是，在国际制度对世界政治进程的影响上，他们却得出了与现实主义截然不同的结论。国际制度赋予国家进行合作的能力，以降低制定和实施协议的成本（经济学家称之为“交易成本”），获致共同受益。国际制度很少参与协议的集中实施，但确实增加了互惠机会，使一国政府信守诺言，并督促他国也这样做。既然遵从国际制度已有的规范使他国的行为可以预见，强国也从遵守规则中获益。 不确定性和可信度是学者们关注最多的两个孪生概念。理论家倾向认为，由于国家对“秘密信息”的优先考虑（即缺少透明度），主权国家对自己的伙伴或对手在某一特定时段的价值倾向并不确知。面对这种不确定性，它们自然做出如下反应：既然不能确认对方在将来如何解释协议的条款，它们倾向于不缔结条约。国际制度可以通过如下方式降低不确定性：提高谈判双方的政策透明度；在类似规则下就一系列问题进行多年的磋商，鼓励国家为了未来的声誉而保持诚实；系统监督主权国家是否遵守承诺；等等。 即使一国政府真诚地希望国际协议的达成，但它也许不能说服对方这样做，或愿意在未来执行协议条款。例如，一国政府在与美国进行贸易谈判时，如果美国代表未得到“快速缔约”的授权，就不能确知美国国会是否增加某些条款作为批准条件。也许在经过辛苦的讨价还价之后，经过修改的协议条款对该国而言并不像协议草案那样有利。所以，他国不愿意与美国进行贸易谈判。而且，由于美国总统对国会的制约有限，如果没有“快速缔约”的授权，美国政府也无法承诺已确认的条款。对他国而言，美国政府不具有可信度。 简言之，这一学派认为，国际制度并不强加于主权国家，但它顺应了国家希望通过合作达成目标的需求。它通过减少不确定性、减少达成或实施协议的成本等方式，帮助主权国家实现集体获益。 二、昨日的争论：1989—1995年 新制度主义不乏批评者。批评主要集中于以下三个方面。 其一，批评者认为，主权国家是当今世界政治中唯一拥有实权的行为体，国际制度本质而言是微不足道的，这从联合国和国联反对大国侵略确保集体和平的无力上可见一斑，主要出资国对国际经济组织的控制亦可佐证之；国际制度的影响力更多地归因于大国支持者的努力，而非制度本身。 这种说法言过其实了。确实，大国如美国者，在国际制度框架内施展着巨大影响，但是，制度本身所产生的政策与某国单方面采取的政策有所不同。对伊拉克和国际货币基金组织贷款国来说，某一特定情境的政策或许有自己的特点，但必须符合多边制度所接受的基本规范和原则。如果许多国家都认为某一协议是必需的，即使美国也会发现，为了获取国际制度的许可，采取实质性妥协是有用的。故而，国际制度的决策程序和基本规则是大有用场的，它对政策的实质和他国的接受程度都有影响。 其二，批评者指出，国际社会处于无政府状态，即缺乏世界政府或有效保证受害者申诉的国际法制体系；由于无政府状态的存在，国家倾向于追求相对收益（即比他国做得好）而非绝对收益；国家寻求自己权力与地位的保持，如果对方获益比自己多，该国也会拒绝双方受益的合作。例如，在苏美军备竞赛中，双方都着眼于相对优势的获得，而非自身的军备水平。这种情景在某些经济领域中也存在，美国波音公司与欧洲空中客车公司在大型客机上的激烈竞争可佐证之。 学术界对“相对收益”问题的争论激烈而短促，这一命题似乎应重新构架：将“国家寻求相对还是绝对收益？”变为“在什么情况下国家为确保相对权力和地位而放弃共同受益的合作？”。当行为体只有二者时，一方受益将决定性地改变权力关系，相对收益无形扩大，军备竞赛和垄断性竞争可为例证。但是，在大多数问题上，存在着合作潜力。从贸易自由化到气候变化，多边谈判中的相对收益不易衡量，而且出现决定性权力转移的危险很小。所以，相对收益只是强调了激烈的双边竞争带来的合作困难，它并不能从总体上削弱合作的前景。 其三，对合作理论的异议虽不致命，却长久不衰。国际合作理论家承认，合作并不总是和谐的，它源于不一致，产生于艰难谈判中。但他们宣称，合作潜在的共同受益解释了多边合作制度之数量和范围大幅增加的原因。批评者指出，交易的存在会妨碍共同受益的达到。例如，京都气候变化协议能否变成全球协约是有疑问的，这部分因为发展中国家拒绝接受约束条款，而美国参议院宣称，如果发展中国家不做出承诺，它就不批准任何协议。谈判双方都坚持自己的条件，阻止达成妥协。由于这种问题的存在，某一议题可能共同获益，但并不能保证达成合作协议。政治角色的技巧及其对另一方信息的了解是谈判进程中的核心因素，但这并不必然导致合作的产生。制度或许会提供竞争各方都同意的“焦点”，但许多议题缺乏相应的制度，合作进程和范围因之悬而未决。 三、今日的思考 谈判中存在的问题引起了对某些具体问题的思考：国际制度如何影响冲突与合作并存的国际谈判？由于谈判严重依赖参与各方的信念，各方的主观性也得到重视。学者们关注这样一个基本问题：国际制度的结构、进程和行为如何能按预期方式影响各国的政策及结果？ 制度安排对谈判的影响依然令人困惑不解。其影响模式复杂而细微。例如，谁有权控制谈判议程？在80年代，欧共体主席雅克·德洛尔利用职权确定了欧盟议程，促成《欧洲单一条约》和《马斯特里赫特条约》的签署。在这一进程中，哪些投票和协商安排得到应用？谁来解释模糊条款？京都会议进行最后议程时，会议主席就逐项条款付诸表决，协商一致的原则并未使他忽视被拒绝的条款。心怀不满的参与者能阻止已获正式批准条约的实施吗？关贸总协定的任何缔约方为防损失而阻止争议条款的实施。然而，1993年世界贸易组织建立后，新的规则为：只有就不实施某些条款达成一致，协议才会不执行。思考国际制度这方面存在的问题，会对其未来发展有深刻的理解。 制度在一个广泛的意识形态框架内运行，这有助于确定制度沿何目标前进、它能接受的冲突是哪些。例如，国联的委任统治制度部分依赖于特定的制度安排，而更为根本的是，欧洲继续对非欧洲进行统治是大家都可接受的。二战结束15年之后，这种共识不复存在，欧洲对非欧洲的统治不再被看作是合法的。 冷战的结束打碎了国际政治的全套信念。冷战期间的国际政治理论是极度功利主义的，反映了国家追求“国家利益”的世界观，这种国家利益是由地缘政治和经济现实所确定的。斯大林曾讥讽教皇保罗二世，“他有多少个师”？然而，不持一械的教皇赢得了波兰人民的忠诚；拥有强大军事和经济实力的苏联却解体了。现在，国家利益部分地取决于人民如何确定自己的身份（是塞尔维亚人还是克罗地亚人，是俄罗斯人还是车臣人），也依赖公众的政治和宗教信仰。 冷战的结束使学者们越来越意识到观点、规范和信息的重要——这类话题已呈爆炸趋势。数年前，博弈论者或其他采用经济方法分析问题的学者猛烈批评这种倾向。然而，80年代中期以来，交易理论使人们日益认识到，行为者的信念对行为结果至关重要。 国际制度的程序和规则创造了信息结构，它确定哪些可以接受为减少冲突的原则、政府的行为是否合法，从而塑造着行为体的期望。例如，在世界贸易组织中，贸易冲突日趋仪式化。缔约方代表自己的企业承诺采取强硬措施，参与准司法争议的解决，若有可能宣布胜利，如果需要则抱怨失败。虽有喧闹和怒气，但制度化程序降低了冲突。制度创造纷繁复杂的信息，“局内者”可按自己的理解演绎或操纵他人的意见。 为什么有的制度相比而言更为有效？国际制度研究者仍试图解决这个问题。成员国共同利益的多少和权力分配的程度，从某个方面说明了制度内在的连贯性和成员国对制度原则的认同。如果一个制度的成员国之间拥有共同的社会价值观念和近似的政体（如欧盟、北约），它会比那些成员国缺乏深层共同利益的制度强大。此外，一国国内政治的特点对国际制度也有实质性的影响，权力的布局同样重要。由小部分成员控制的国际制度（如实行加权投票制的国际货币基金组织），比影响力分散的制度（如联合国大会）更能采取决定性行动。 四、克服民主赤字 许多世界上最重要的国际制度存在着“民主赤字”（ DemocraticDeficit），这一点常常被忽略。 世界经济的全球化和国际组织作用的扩大，正在创造一种强劲的全球管理模式，主要国际制度正在制定原则和规范。如果一国政府希望吸引外资、加速经济增长，就必须遵从之。但是，这些国际制度由技术官僚管理着，并接受政府官员的监督。也就是说，它们由精英所控制。只有在极少数情况下，主要国际制度的管理才是民主的。世界贸易组织的主要谈判都是在秘密会议上达成的。国际货币基金组织与可能的借贷者秘密谈判，只在最后几个月才向社会公布自己的贷款条件。欧盟则提供了另一佐证。它最重要的决策机构是部长理事会，部长理事会由各国政府代表组成，比欧洲议会更有权威。理事会幕后操作，其投票并不公开。它可以任命欧盟行政官员，而这些官员与大众联系并不直接。欧洲议会则授权有限，地位不高。 这并不属于主权问题。经济相互依存及其调控功能已经改变了主权的概念，很少国家仍要求在自己的领土范围内拥有完全独立于任何外来影响的主权，多数国家最多不过希望主权作为交易工具，俾使他国遵从同样的原则。由于这些变化，以上问题的含义是：谁对即将达成的交易有影响力？民主理论赋予公众决定以崇高地位，而国际制度却把这些特权赋予管理国家和国际组织的精英。 我们承认，民主并不总是好事。美国政治家经常对国际制度诽谤漫骂；甚至有人认为国际货币基金组织只有避免直接的民主管理才能保持高效率。 一种可能的反应是，一切都是好的，国际制度对政府负责，政府对其人民而言是民主的。国际制度不过是权力链上新的一环。然而，权力链过长会实质性地削弱公众权威。如果多边合作更多地反映了民众利益，而非只是精英利益，传统的权力模式必须加以补充，以保证倾听公众意见。 一种有望的方案是，鼓励个人和非政府组织网络的发展。其发展已得到传真、因特网、制度安排等多方面的巨大帮助。远程通讯费用大幅降低，促进了跨国网络的进一步发展。传统的富裕组织——国家与跨国公司——看来越来越难主导跨国传播。30年前，洲际传播耗资巨大，却仍有迟延。而今天，任何个人通过因特网就可以免费达到目的。 所以，未来国际制度对大众所负的责任只能依赖正式民主制度的代表制，另一支柱则是高透明度下的自愿多边主义。国际政策越来越受到如下监督：科学家或专业人员的松散群体，大赦国际、绿色和平组织等网络体系（其成员散布世界，因现代信息技术联系更为紧密）。 这种透明度更多地代表着非政府组织或网络，而非远离政府和精英网络的普通民众。也就是说，对民主责任而言，跨国的市民社会也许是必要的，但并不充足。民主国家坚持认为，不论可行与否，国际组织只有保持足够的透明度，才能估价其自身行为。但是，提倡民主责任者应同时寻求基于国内民主制度的管理体制。美国联邦储备局主席大权在握，但需总统提名、参议院任命。如果200年前，麦迪逊、汉密尔顿、 杰伊能够发明出一种间接的大众管理制度，它也不会超越今天我们为21世纪全球管理而创设的机构。 继续思考全球化的规范意义的同时，我们应着眼于国内民主制度的维护、国际代表机构的建立、跨国网络的作用。为确保21世纪的效率，现代民主需要国际制度；为符合民主观念，这些制度必然对国内市民社会负责。使全球事务管理与有效的民主责任相结合，将是学者和决策者面临的主要挑战。

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