摘要：地方债务的成因问题，许多学者已从不同的角度给出了解释，但笔者认为这些解释都不足以说明地方债务产生的真正原因。从公共选择角度看，地方债务形成的真正原因是：中央与地方政府对财权与事权分配现状的“漠视”；地方政府的预算与效用最大化追求；地方政府官员的寻租。

　　关键词：地方债务；成因；公共选择

　　尽管我国现行的《预算法》等有关法律中，严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，我国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营，而且所负债务的种类之多，负担之重，已超出一般人之想象。相关的数据与结论初步表明地方债务的规模保守估计大约在6000—9000亿之间，[1]截至2002年底，仅乡镇一级平均负债已经超过400万元，总额在2200亿元左右。[2]地方债务风险已经成为影响我国经济安全和社会稳定的重大隐患。

　　关于地方债务的形成“原因”，代表性的观点如魏加宁认为主要有：（1）各级政府之间财权事权划分不清，地方政府收入减少、任务加重；（2）政府职能转变不到位，行政机构繁杂、人浮于事；（3）地方政府行政层级过多，地改市后财源匮乏；（4）财政金融体制不健全，地方政府缺乏必要的正规的融资渠道，在不得已的情况下，只得通过各种非正规渠道进行变相举债、违规融资；（5）信息披露机制不完善，缺乏地方政府的信用评估；（6）行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化，一些地方政府领导为了在有限任期内显示“政绩”，获取政治资本，不惜一切大肆融资举债，用于“形象工程”和“政绩工程”建设。[3]

　　一“原因”背后的原因解释

　　笔者认为，上面所列出的“原因”其实并不是地方债务产生的终极原因，而是某些真正原因的结果。主要理由在于，的确上述“原因”对地方债务的产生有着某种联系甚至直接的联系，但如果是要做追根溯源的探究的话，仅停留在这一层面而不去探究是什么导致这些“原因”的产生，放弃对事物发生本源的追求，对“原因”的解释就会是乏力和不得要领的。而且如果遵循这些“原因”的解释去寻求解决之道的话，最终也不可能从根本上解决地方债务问题。因此，这种层面对原因的探究，只能算是原因探究过程中的一个阶段，而不能说是对原因解释的终结。

　　按照上述所给出的“原因”，譬如中央与地方等各级政府的财权与事权的统一问题，事实上就是中央与地方关系的法制化问题。具体说来，市场经济下的公共财政要求，中央与地方的职责权限应该由法律明确规定，尤其是中央与地方的事权、财权划分应该具体清晰，以防止法律的任意解释和中央、地方的相互侵权。中央政府与地方政府的结构形式以及中央与地方职责关系模式，也都应当依法定程序进行调整，以保持中央与地方关系的相对稳定性。设立相对独立的专门机构裁决中央与地方之间的权限争议，而不是简单地由中央说了算等。这些，明白人都清楚的道理，为什么实践中中央与地方并不选择进行财权与事权的划分与法律规范，这才是问题的根源。

　　另外政府职能转变不到位，层级过多，机构臃肿，财政金融体制不健全，信息披露机制不完善，行政管理体制缺乏约束机制，地方政府领导干部行为短期化等，简单一点看，这些都是政府的职能与体制设置不符合公共财政的要求等方面问题外在形式的显现，或者只能说是地方债务产生的客观原因，但是这些毕竟都是人为选择的结果，那么人们为什么要选择这种结果，这才是地方债务产生的真正原因所在。

二中央与地方政府对财权与事权分配问题的“漠视”

　　公共选择理论认为市场经济下私人选择活动中适用的理性原则，也适用政治领域的公共选择活动。也就是说，政府和政府官员在社会活动和市场交易过程中同样也扮演着“经济人”的角色。政府也是有自身利益的，政府自身利益本身也是一个复杂的目标函数，不但包括公共利益，也包括政府内部工作人员的个人利益、地方利益和部门利益为代表的小集团利益等等。可见政府并不一定只代表公共利益，从另一个角度来说，即使政府基本代表公共利益，由于公共利益有不同的层次之分。因此，中央政府与地方政府作为利益主体，除了有自身利益外，在公共利益方面也有着不同的价值取向。

　　由于我国政治生活中的干部任用与任期制度，中央政府对地方政府官员的任免有着决定性的作用，中央政府对地方政府官员的考核主要通过单纯的经济指标来评价。这种行政上的集权与经济上分权的现实使我国各级政府在实际的价值判断时又表现出不同的侧重点：（1）中央政府主要侧重于权力最大化，这主要是由于政治上的集权使中央政府有两方面的考虑，一方面集权的惯性使得中央政府觉得政治和政权的稳定是第一位的，另一方面政治上的集权使中央政府认为只要能从行政上控制地方政府官员，其他的目标也应该可以藉此而得以实现。（2）地方政府的行政长官与各部门一把手主要侧重于预算最大化，这也符合其理性的安排，预算最大化首先是满足其制造政绩的物质保证与基础，进而可以藉此得以提升，实现政治利益的最大化。同时也可以通过预算最大化来扩大自己的队伍并一定程度满足下属效用最大化的需求，获得下属和社会的认同与赞誉而带来的成就感。

　　因此经济因素极大地影响着政府的行为，我国长期处于计划经济体制之下，虽然财政上的分权是长期存在的，但我国的财政分权改革的原动力与一般意义上分权理论中分析的并不一样，后者认为分权的动力在于提高地方公共物品的供给效率，使地方公共物品在最优规模上以最低成本提供，而我国在很大程度上是出于缓解财政收支缺口压力，硬化国有企业的预算，改革国有企业管理方式和提高地方积极性方面的考虑来设计改革方案的。在这样的制度安排下，无论是出于自身政治与经济利益考虑，还是迫于压力与地区间竞争，地方政府都不得不将发展经济放到至高无上的地位，地方政府的投资冲动成为一种“体制冲动”。

　　在这种背景下，我们再来看看中央政府和地方政府在对待规范两者之间财权与事权关系的态度。中央政府由于认为一旦将中央与地方的财权与事权关系法制化，尽管暂时不会影响其对地方行政控制力，但经济方面的控制权将会受到很大的制约，使其政治权威大打折扣，长远来说自然也会影响其对地方的行政控制力。权力最大化的追求使得中央政府不愿将对地方经济方面的控制权轻易交出，以避免诸侯经济甚至诸侯政治的强大，最终形成对中央的权力挑战与威胁。这就决定了中央政府在对待规范中央与地方财权与事权的态度是不太积极甚至是消极的。

　　地方政府在对待规范中央与地方财权与事权的态度又会怎么样呢？由于中央对地方行政长官任免的绝对控制权，“上有所好，下必甚焉”，地方行政长官迎合中央政府意向的重要性对于其个人前途来说才是最关键的。而且官员的任期制，使地方行政长官只要还有其他的手段能为自己进行财政支出扩张和制造政绩，他们是不会关心与中央进行公平合理的财权与事权的分配的，也不会在乎当地百姓以后怎样评价他们。事实上在财政幻觉的支配下，地方官员的扩张行为获得支持率往往还很高。因此，地方政府在对待规范中央与地方财权与事权的态度上不太关心，甚至往往表面还会赞成。

三委托代理视角下地方政府的经济行为与地方债务

　　按照我国当前的干部任用制度，上级政府对地方政府行政长官的任免是具有决定性作用的，上级政府与官员自然就成了地方政府各级官员的委托人。理论上，地方政府官员又是辖区内人民的代表，接受人民委托执行公共事物的管理权，事实上，地方政府官员为了自己的政治前途，也不得不一定程度上要考虑辖区内居

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