摘要:清晰统一的用地分类是实现乡镇土地利用总体规划和村镇体系规划协调的基础。回顾了建设和国土部门土地利用分类的历程，提出统一土地分类的原则，对《土地利用现状分类》(GB/T  21010—2007)和《镇规划标准》(GB  50188—2007)中土地分类进行对比分析，确定了统一的乡镇土地利用分类，为有效指导农村区域土地资源利用和规划提供借鉴。统一的乡镇土地利用分类包括12个一级类，59个二级类，其中有9个二级类划分了三级类，三级类共有21个;以《土地利用现状分类》(GB/T  21010—2007)为准的一级类包括8个，二级类包括49个;以《镇规划标准》(GB  50188—2007)为准的二级类1个;两者综合并重新定义的一级类4个，二级类9个。

        关键词:乡镇;土地利用规划;村镇体系规划;土地利用分类


        村镇体系规划和土地利用规划(以下简称“两规”)是指导城乡复合区域土地利用和村镇建设的重要规划，引导着农村区域村镇土地合理利用和科学规划，对实现城乡社会经济的可持续发展发挥着关键作用。我国2007年10月28日颁布的《中华人民共和国城乡规划法》，打破了城乡二元的城市、村镇规划体系，将城市(镇)规划范围扩展到全地域，而不仅仅是城市(镇)规划区，其规划范围与土地利用总体规划一致，对“两规”协调提出了客观要求［1］。在我国“两规”分别由建设部和国土资源部主管，在具体编制、审批、实施和管理中“两规”之间的矛盾和冲突比较突出，且一直没有很好地解决。李伟芳［2］、尹向东［1］和张颖［3］等认为现阶段互相独立的土地分类系统导致区域内不同地类的面积统计有差异，从而影响区域内各用地的供需预测和合理安排，给“两规”的编制和实施带来了诸多问题，是“两规”不协调的主要原因之一。

        在实际工作中，有学者提出制定“两规”用地分类对应关系表，建立两规用地分类的直接对应关系，实现“两规”数据的对接［4］。这种方法一定程度上可以解决问题，而且在转换的过程中的投入成本不多，各部门仍采用原来的分类标准。但是，由于增加了工作环节，且分析后方可转换的用地类型仍需工作人员手工操作，影响了两个或多个标准间相互转换的效率。实行统一的土地利用现状分类标准在一些发达国家已成惯例［5－7］。由于历史原因，我国按照各自的职能分工和管理需求，国土、农业、林业、建设、水利、交通等部门和机构先后拟定了不同的土地调查、统计分类体系［8］，并且在各自的管辖范围或研究领域中推广实行，不便于统一管理，尤其是国土部门和城乡建设部门。因此，在我国应该致力于打破部门之间的局限性，对影响土地分类的相关因素进行分析，重新建立一套土地分类体系，用它替代目前土地管理部门、城乡规划部门及各省市自行编制的分类规范。本研究回顾了城乡建设和国土管理部门土地利用分类的历程，分析了统一土地分类的原则，在分析《土地利用现状分类》(GB/T  21010—2007)和《镇规划标准》(GB  50188—2007)的基础上，初步提出了统一的乡镇土地利用分类，以期为提高规划的科学性、系统性和严肃性，实现城乡统筹发展和土地资源有效管理提供借鉴。

        1土地利用分类历程

1．1城乡建设用地分类我国城乡建设用地分类20世纪50年代初参考苏联模式，以城市规划用地分类为主，用地分类主要包括生活居住、工业对外交通运输、仓库、公用事业、防护、其他用地七类，该标准一直沿用到20世纪70年代末［8］。之后，主要有3个分类标准:①建设部1990年发布了《城市用地分类与规划建设用地标准》(GBJ  137—90)，共分10个大类，46个中类，73个小类，该标准主要是针对城市用地的分类，没有兼顾到农村地区;②1994年施行的《村镇规划标准》(GB  50188—93)，村镇用地按土地使用的主要性质划分9个大类28个小类，主要是针对农村地区的村庄、集镇和县城以外的建制镇的土地分类，没有兼顾到城市地区;③2007年建设部发布《镇规划标准》(GB  50188—2007)，按土地使用的主要性质划分9个大类33个小类，适用于除县级人民政府驻地以外的镇和乡的规划，用地分类中的居住用地(原称居住建筑用地)小类划分变为一类、二类居住用地，公共建筑用地改称公共设施用地，生产建筑用地改称生产设施用地，工程设施用地(原称公用工程设施用地)的小类划分中增加了防灾设施用地，绿化用地改称绿地，水域和其他用地的小类划分中，将农林种植地改为农林用地且扩充了其内涵，将牧草地扩充为牧草和养殖用地，此外还增加了保护区和墓地两个小类。

        1．2土地资源管理用地分类

我国大规模土地利用分类系统研究始于20世纪80年代，最具有代表性和影响力的有5个全国土地利用分类标准:①1984年9月由全国农业委员会制订的《土地利用现状调查技术规程》中的“土地利用现状分类及含义”;②1989年由原国家土地管理局发布，又于1993年6月修订的《城镇地籍调查规程》中的“城镇土地分类及含义”;③2001年8月由国土资源部发布的《全国土地分类(试行)》;④2002年1月为保证新旧土地分类体系衔接由国土资源部颁布施行的《全国土地分类(过渡期间适用)》;⑤2007年8月10日，由中华人民共和国质量监督检验检疫总局、中国标准化管理委员会正式发布的《土地利用现状分类》(GB/T  21010—2007)，并于当日实施［9］。《土地利用现状分类》(GB/T  21010—2007)采用一级、二级两个层次的分类体系，共分12个一级类、56个二级类，第二次全国土地调查直接采用这一标准。在第三轮土地利用总体规划中，国土资源部要求规划基数分类与土地现状分类对应转换，转换后土地利用总体规划土地分类共分为农用地、建设用地和其他土地3个一级类。

        2统一土地利用分类原则

(1)城乡一体化原则。统一的土地利用分类应能体现城乡统筹、和谐发展的原则，按照统一的指标同时划分城乡土地，实现土地分类的全覆盖，同时考虑土地利用分类出现的新变化及其更新换代的可兼容性。

        (2)取长补短原则。《土地利用现状分类》(GB/T21010—2007)对于农用地的分类比较详细;《镇规划标准》(GB  50188—2007)偏重于建设用地的分类。因此，统一土地利用分类，应该分析两种土地利用分类的优缺点，相互借鉴，互为补充，力求穷举全面。

        (3)一致性原则。为了利于“两规”土地利用资料和信息的交流和共享，确立统一的土地利用口径，当前应重点解决两种分类方法中用地名称相同但是含义互相包含、各有侧重、内涵不同等问题，使得相同名称的土地类型在面积和布局上均取得一致。

        3土地利用分类统一方案

3．1耕地、园地、林地和草地《镇规划标准》(GB  50188—2007)将农用地笼统地称为农林用地(E2)、草地和养殖用地(E3)2个小类。

        《土地利用现状分类》(GB/T  21010—2007)中上述用地包括了耕地、园地、林地和草地4个一级类，12个二级类，较为全面，故新分类中以《土地利用现状分类》(GB/T  21010—2007)为准(表1)。

        3．2商服用地

《土地利用现状分类》(GB/T  21010—2007)中商服用地包括批发零售用地(051)、住宿餐饮用地(052)、商务金融用地(053)、其他商服用地(054);《镇规划标准》(GB  50188—2007)中涉及到的相关地类有商业金融用地(C5)、集贸市场用地(C6)。由于商务金融用地(053)与商业金融用地(C5)的范围相当，批发零售用地(051)包含了集贸市场用地(C6)，即《土地利用现状分类》(GB/T  21010—2007)中商服用地包含了《镇规划标准》(GB  50188—2007)中的相关地类，而且前者分类更加具体，故新分类中以此为准。

        3．3工矿仓储用地

《土地利用现状分类》(GB/T  21010—2007)中工矿仓储用地包括工业用地(061)、采矿用地(062)、仓储用地(063);《镇规划标准》(GB  50188—2007)中涉及到的相关地类有生产设施用地(M)和仓储用地(W)，小类包括一类工业用地(M1)、二类工业用地(M2

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