摘  要：中原经济区建设上升为国家战略之后，急需构建一系列跨行政区的政府合作机制，以此推进中原经济区建设。由于受到多年来形成的“行政区经济”的影响，加之现行的体制机制不够健全完善，在构建五省政府间合作机制的过程中，各自为政的领导体制、各地政策制度的内部性、地方市场分割和保护、重复建设和产业雷同等问题将是遇到的主要困难和障碍。在国务院《指导意见》的推动下，借鉴国内外的成熟经验，尽快建立中原经济区建设指导协调委员会、协调管理机构和日常工作机构，抓紧构建包括5省参与的经济区建设合作协调机制、科学合理的区域合作制度约束机制、互利共赢的利益分享和补偿机制、科学有效的政府绩效评价机制是当务之急。

　　关键词：中原经济区建设，国务院《指导意见》，政府合作机制，体制机制创新

　　中原经济区是以中原城市群为支撑、涵盖河南全省、延及周边地区的经济区域，具体包括河南省的18个省辖市，安徽的淮北、宿州、阜阳、亳州，山东的菏泽、聊城，河北的邯郸、邢台，以及山西的晋城、长治、运城，共29个省辖市，土地面积28万平方公里，区域内近1.58亿人口，占全国人口总量的11.83%。全区1.9亿亩耕地，占全国的1／10以上。在横跨5省涉及29个省辖市的广大区域范围建设经济区，遇到的困难和需要解决的问题之多是可想而知的。在众多待解的矛盾和问题中，由于计划经济时代形成的“行政区经济”，加之现行的体制机制不健全不完善，急需构建一套强力的跨行政区的政府合作机制，以此推进中原经济区建设。因此，本文研究中原经济区建设中政府间的合作机制，具有重要的理论和实践意义。

　　构建中原经济区政府合作机制的困境

　　《国务院关于支持河南省快建设中原经济区的指导意见》（以下简称《指导意见》）中指出，支持中原经济区建设“是加快河南发展，与全国同步实现全面建设小康社会目标的需要；是带动中部地区崛起，促进区域协调发展的需要”。可见，加快建设中原经济区是中央的战略思想，它为中原经济区建设发展提供了强大的政治支撑。但在具体的建设过程中，包括河南、河北、山东、安徽、山西省级政府和下属的29个省辖市政府，在中原经济区建设发展的进程中往往扮演着相互矛盾的双重角色。一种角色是“行政区经济”的代表，对应着分散型的经济发展模式；另一种角色是经济区建设的参与者，从事着经济区一体化的建设任务。这两重角色的冲突正是在现有的地方行政制度的基础上形成的。这种矛盾主要表现在：（1）分割的行政区与经济区一体化的矛盾。由于省级政府和下属的29个省辖市政府都有各自的独立利益，造成了区域之间的各自为政、协调难度加大。区域行政管理的思想根深蒂固，经济区建设发展的领导体制还不完备，协调机制还不完善，中介参与机制更未形成。（2）局部利益与经济区公共利益的矛盾。近年来的地区排名次、几十强几百强评选等强化了各级政府的名次诉求，地方政府越来越具有独立的利益要求。加上经济区建设的参与主体除了政府及其职能部门外，非政府组织和企业的参与程度十分有限，使得政府间利益竞争的负面影响不能自发地消除。（3）政府官员业绩考核和任期制同经济区长远发展目标的矛盾。目前，各级政府间的竞争，从一定程度上讲，仍然是政府领导人之间的绩效竞争。政府官员的政绩诉求本来可以通过市场合作能够达成的而现在则化为泡影。由于上述原因的影响，尽管相关各地政府积极性很高，先后开展了一些卓有成效的工作，但从中原经济区建设发展的推进过程看，还存在政治、经济与政府的多重障碍，中原经济区建设发展中的一些根本性问题还没有得到很好的解决，主要表现在：

　　一是尚未建立强有力的跨行政区的区域领导协调管理机构。众所周知，从河南省委书记卢展工提出“中原经济区”的概念，到中原经济区建设列入河南省“十二五”规划和国务院颁发《指导意见》，仅仅只有一年多的时间。期间，尽管相关各地各界积极开展了一些工作，但跨行政区的区域领导协调管理机构仍处于思想酝酿阶段。没有统一的跨行政区的区域协调管理机构，区域合作就很难进入到真正的实质性阶段。

　　二是根深蒂固的体制障碍、制度壁垒。目前，中原经济区内的土地征用、土地市场和户籍等制度，农民进城落户的社会保障、住房、技能培训、就业创业、子女就学等制度安排还没有摆脱区域内的独立性、内部性和分割性。土地利用总体规划和土地整治规划尚未编制出来，资本、产权、技术、土地和劳动力等要素市场仍处在探讨阶段。加上根深蒂固的城乡分割、地方保护、恶性竞争，有可能导致整个经济区竞争的无序和区域效益的下降，使得中原经济区建设目标难以实现。

　　三是构建区域分工与合作发展新机制困难重重。截至目前，中原经济区的准确边界还没有确定，中原经济区建设的“路线图”尚在研讨中（郭庚茂，2011）。因此，在横跨河南、河北、山东、安徽、山西等省级政府和下属的29个省辖市政府之间“建立中原城市群城市与粮食主产县合作和利益补偿机制，增强城市群对区域内欠发达地区的辐射带动作用。推进与毗邻地区在基础设施、信息平台、旅游开发、生态保护等重点领域的合作，完善与周边省份区域合作机制，进一步发挥连接东西南北的纽带作用等”，将会遇到各种各样的困难和障碍。

　　四是遏制产业趋同、重复建设的难度较大。由于多年来行政区经济的惯性作用，除了本地力求产业齐全的动机之外，地方政府为求成求快，纷纷把发展经济的重点放在相同的产业或产品上，对广泛关注的热线产业具有强烈的投资冲动，结果是区域内产业结构的严重趋同。同时，出于各自利益的考虑，各地政府往往抱着宁做鸡头，不做凤尾的想法，现有的产业得不到很好的整合，试验区产业的优化难于实现，中原经济区新的建设规划从根本上消除重复建设、产业雷同的难度非常之大。

　　构建五省政府间合作机制的思路建议

　　1.建立强有力的跨行政区的指导协调管理机构

　　从国内外区域合作的实践经验看，要想真正建立起区域合作机制，首先必须在中央、省、市各级地方政府和民间等层级上建立制度性的组织体系，形成跨行政区的公共治理结构。借鉴国内外的成功经验，中原经济区指导协调管理系统应该由下列机构组成：

　　中原经济区建设指导协调委员会。该委员会要由国家发改委牵头，成员由国务院有关部门和相关省委省政府的主要领导和分管领导、有关方面专家和非政府组织的代表组成。该组织应由全国人大常委会立法批准，作为指导协调中原经济区建设的常设机构。在该组织之下，还要根据经济区建设的需要，按不同工作领域，分设若干个专门工作小组，负责指导督促评估经济区建设中的重大事项。该组织的基本职责是按照国务院的《指导意见》“加强对本意见实施情况的跟踪分析，做好指导与督促检查工作，会同有关部门和河南省人民政府定期组织开展意见实施情况评估。在实施过程中，要加强与国家相关规划的衔接，注意研究新情况、解决新问题、总结新经验，重大问题及时向国务院报告”。

　　中原经济区建设协调管理机构。该协调管理机构由河南、河北、山东、安徽、山西五省人大批准设立，赋予其相应的权责，其形式可以通过发布一个由五省人大、政府批准的共同宣言或共同约定来确定协调管理委员会的法律地位。该机构的首长由五省的党政主要领导轮值担任。该机构的主要职责是：接受中原经济区建设指导协调委员会指导协调，研究区域合作规划；研究解决区域合作中需要解决的重大问题，审议、决定区域合作的重要文件；检查监督经济区有关法律法规和政策的落实。该机构要通过制订五省首长联席会议制度来履行其职责

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