小企业在国民经济和社会发展中的地位日益突出，以及对中小企业的认识的深入，我国开始逐渐重视中小企业的发展，而创新是当今社会的最大呼声，为此，各级政府在促进企业创新发展上做足了文章，浙江在促进中小企业创新发展上又进行了怎样的努力和尝试呢？笔者对浙江省的典型地区绍兴市在促进中小企业创新发展的财税政策供给和支出方面进行了调查，并从政策执行层面和企业受益层面分析了现行财税优惠政策存在的问题，最终提出了促进中小企业创新发展的财税政策的改进意见。
       一、财税政策功能视角下的中小企业创新
       中小企业的创新一般要经过发明——开发——设计——试制——产品化——商品化这样一个程序。财税政策支持的作用体现在企业自主创新的每一个环节上，政府都为其提供财税激励：对发明进行奖励；对开发、设计等实行税收优惠、财政资助和奖励等方式，以减少企业的支出，减轻研发风险；在产品化阶段，则主要采用税收优惠和财政补助的方式，以减轻企业的负担，提高企业的竞争力；在商品化阶段主要予以税收减免或奖励等。通过财税激励的政策导向，以实现企业自主创新外部效应内部化、减弱自主创新不确定性，培育自主创新环境以增加创新者预期收益，从利益机制上激励企业自主创新，从而建立以中小企业为主体、市场为导向、产学研相结合的技术创新体系，形成自主创新的基本体制架构(如图1所示)。
      
       图1　财政功能视角下的中小企业创新架构图
       二、绍兴市促进中小企业创新的财税政策供给分析
       自2005年以来，绍兴市委、市政府出台了大量促进中小企业创新发展的财税政策，特别是2009年，专门出台了《中共绍兴市委、绍兴市人民政府关于加快发展高新技术产业的若干意见》(绍市委发[2009]49号)和《中共绍兴市委、绍兴市人民政府关于推动经济转型升级若干财税扶持政策的意见》(绍市委发[2009]2号)文件，从促进企业创新的各方面全面系统地给予了政策扶持。
       绍兴市政府出台的促进中小企业创新发展的财税政策主要包括大力推进自主创新、促进工业结构调整、鼓励创新人才引进等几大方面。其中大力推进自主创新的政策有六条，促进工业结构调整的政策有四条，鼓励引进创新人才的政策有五条(具体见表1)。
      
       三、绍兴市促进中小企业创新发展财税支出实描
       通过对绍兴市促进中小企业创新发展的财政支出情况的调查，笔者了解到，绍兴市财政2007年和2008年分别筹集资金2.9亿元和4.8亿元用于财政扶持，但是实际支出仅为0.78亿元和1.65亿元，各占年度财政支出安排数的27%和34%。其中：用于推进企业自主创新分别为2170万元和4699万元，用于促进工业结构优化分别为2236万元和2301万元，用于支持企业节能降耗分别为744万元和845万元。财政扶持资金实际支出远远小于预算安排。
       (一)财政扶持政策使用情况
       2005年来，绍兴市出台的涉及财政扶持政策条款累计达到320条(含重复条款)。从执行情况看，实际已执行的有122条，实际动用率只有51%，未执行的有115条；从兑现和落实过程看，具有可操作性的有208条，缺乏操作性的有112条。如2008年，市财政安排支持中小企业发展专项资金700万元，实际资金支出只有152万元，只占到资金预算安排数的21%。由此可见，许多财税政策由于缺乏操作性、针对性、科学性等原因，有的政策未动用、有的政策未用足，有的政策未用好。
       (二)绍兴市促进企业创新发展财政支出和税收优惠情况
       2009年，绍兴市促进企业创新发展财政支出总额达到11013.13万元，而2010年1-11月份累计就达到了11016.67万元(详情见下表2)。从总量上看，财政支出总额非常大，并逐年增长；从支出情况看，2009年研发费奖励、技术开发中心补助、财政贡献、省以上技术创新专项资金占财政支出的比例最大，分别达到了24.08%、20.33%、16.24%。而2010年该三项支出同样占较高比例，分别为12.88%、16.33%、13.13%，同时，从2010年的数据可看出，节能降耗专项资金从2009年525万元上升到了2010年的1237万元，比例更是明显从4.77%上升到11.23%，说明国家大力推行节能降耗，这方面的财税政策扶持力度也大大提高。
      
       另外，2009年绍兴市针对高新技术企业税收优惠达到6.44亿，其中78家企业享受了所得税减免优惠，共计2.4亿元，139户企业享受研究开发费用加计扣除所得额4.04亿元。
       四、享受财税政策扶持的企业情况调查
       在对财政支出和税收优惠调查的同时，笔者进一步调查了享受优惠的企业，单从2009年度的享受了技术开发费用超销售收入3%以上获得财政奖励企业情况来看，享受了该项奖励的企业共有13家，合计奖励353.85万元(见表3)。其中，年销售收入超过五百万元的有10家企业，超过一千万的有8家企业，可见，企业规模相对较大，获得的技术开发费用超销售收入的财政奖励也较容易。进一步的调查可知，其主要原因是小企业一是不了解相关信息，二是享受政策的操作程序太复杂，三是小企业技术开发费用支出相对较少。
      
       五、存在的问题分析
       通过对绍兴市政府促进中小企业创新发展的财税政策供给情况调查和企业享受政策优惠情况的调查，笔者认为有些地方值得思考。
       (一)政策研究不够深入，创新理念不强
       部分政策在起草和制定过程中缺乏深入调研，没有更多从地方实际和企业需求出发，没有从长远、全局的高度提出政策引导作用，也没有充分考虑投入与产出的关系，投入结构不够合理，偏重于一次性分配；对政府引导什么和企业需求什么的实际情况不够了解，支持的信息掌握不够充分，具有随意性和片面性；有的在研究政策时直接照搬照抄，缺乏科学性、合理性、有效性和可操作性，政策出台的数量远远超过实际使用的数量，使政策变为“空中楼阁”。同时，创新政策理念不够强，扶持出现“面面俱到”，特别是财政扶持的政策，资金投入很少与企业实际需求和效益产出挂钩，扶持效果不明显。
       (二)政策重点不够突出，激励政策推动性不够强
       政策缺乏统筹考虑，政策重叠设置，系统性和配套性不够。扶持资金“普降细雨”、“天女散花”，很少向优先发展产业(或重点扶持企业)倾斜，针对性不够强。而且，政策的引导力、推动力不够强，从享受财税政策扶持的企业情况看，各类政策的享受往往只占企业相应支出的绝少部分，许多企业情愿放弃，也不愿进行复杂的评审、宣传等操作，因此，出现实际有创新支出的绝大部分企业都没有享受政策扶持。
       (三)政策宣传不到位，操作复杂
       政策宣传辅导力度不够强，“为制定政策而制定政策”，或是政策出台，企业不知道如何享受政策；或是政策兑现时，企业还不知道自己有政策可享受；或是政府“辛辛苦苦”制定政策，企业“糊里糊涂”享受政策，从而影响政策实际成效。另一方面，由于享受过程中审批环节多，部门之间的协调不够通畅，评审复杂，实际上能享受到扶持政策的企业也只是很少的一部分。
       (四)企业对政策享受意识淡薄
       在调查的过程中，笔者发现，不少中小企业对用上、用足、用活、用好政策的意识比较淡薄，认为财政扶持政策和相应的税收优惠政策对自身的生产经营管理意义不大，对其生产经营行为起不到关键作用，而且程序、手续较为复杂，自身参加评审的硬件较差，因此，往往放弃了对各种政策的享受，从而出现了真正享受到财税政策的企业往往具备一定规模的情况。
       六、几点建议
       坚持“资金投入与效益产出”、“当前利益与长远发展”、“政府引导与企业需求”、“外地经验与本地实际”相结合的原则，整合存量、优化增量，最大限度地发挥财政扶持资金和税收优惠政策的促进中小企业创新发展的作用。
       (一)进一步整合优化政策
       对于今后研究制定新的政策，建议进一步加强政策研究力量，统一组织研究和实施政策，改变过去部门“各自为战”的局面，确保政策的系统性、协调性。同时，对于现行政策，建议按照“谁制定、谁清理、谁执行、谁负责”的要求进行梳理、归并集合和整合优化，以进一步提高政策的前瞻性、合理性和可操作性，充分发挥政策的集成效应。
       (二)进一步调整完善政策
       创新完善财税政策措施和激励机制，切实加大对创新发展关键环节的财税扶持力度，提高政策的针对性。积极运用财政补助、贷款贴息、贡献奖励、税收优惠等多种政策支持手段，对不同产业、不同规模的企业(或)项目，提供多层次、多角度的政策支持，提高政策的合理性。集中扶持应注重可行性和可操作性，减少一次性分配式政策，减少或取消部门的考核、评比、表彰、培训、会议类等费用支出，提高政策的有效性。
       (三)进一步宣传辅导政策
       研究制定政策要深入调研，创新理念，积极主动广泛征求意见，尤其要研究政府引导和企业需求的关系；要多方位、多渠道开展政策宣传辅导，确保企业能够及时、全面、准确地了解掌握政策和享受政策。研究和实施政策过程要作为宣传辅导政策的过程，确保企业用足、用好、用活政策，科学制定享受政策扶持的环节程序，减少不必要的手续和流程，以利于真正的中小企业享受财税政策。同时，要进一步健全绩效评价考核体系，加强财税政策的实际绩效评价，提高财税政策促进创新发展的实际作用。

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